一、《韶关市市区“三旧”改造实施细则（试行）》出台背景
近年来，我市认真贯彻落实广东省、韶关市有关“三旧”改造的工作部署，把握机遇、积极探索，深入推进“三旧”改造各项工作，取得了阶段性成效。随着“三旧”改造工作的不断深入推进，“三旧”改造工作日益精细化、规范化，在此情况下，省政府陆续推出一系列重大改革措施，如成立由省推进“三旧”改造工作领导小组，建立省级部门协同机制；改革土地利用计划指标管理制度，实行“以存量换新增”的用地倒逼机制；委托下放“三旧”改造涉及土地征收审批权限，减少审批层级，提升审批效率，降低制度性成本。另外，省政府在《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号，以下简称78号文）基础上，2016年又出台了《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号，以下简称96号文），以及省国土资源厅《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》（粤国土资规字〔2018〕3号，以下简称《实施意见》），而我市2010年制定实施的《韶关市市区“三旧”改造实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》），执行期已满。当前，“三旧”改造工作已进入一个全新的阶段，面对新情况、新问题，市国土资源局（“三旧”办）起草了《韶关市市区“三旧”改造实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》），经征求各有关部门意见后，按程序报市政府审定后印发。
二、主要内容
《实施细则》是在我市原《实施办法》的基础上，针对实际工作中存在的问题，结合省政策的最新要求，进一步完善我市“三旧”改造政策体系，优化审批流程。《实施细则》分为七章，共四十三条。主要内容如下：
（一）细化现有政策规定。鉴于国家和省已出台的政策文件部分规定较为笼统、原则化，实操性有待加强，《实施细则》对一些政策规定予以深化、细化，以便于落地实施。拟细化的政策包括年度实施计划编制和审批程序、成片改造单元规划编制和审批程序、改造项目申报审批具体审批程序、项目退出机制、旧村庄引入合作伙伴改造的程序、地价确定方式、增值收益的申请返还规定、土地征收手续等。
①细化年度实施计划编制和审批程序。按照78号文的要求，项目改造前，应纳入当年实施计划。《实施细则》明确了成片改造项目，申请改造前，要求90%以上权利人同意改造，才可以申请纳入年度实施计划组织实施，此举主要是确保项目顺利实施。
②建立了项目退出机制。根据96号文有关“建立健全“三旧”改造项目退出机制”的要求，《实施细则》明确了规划的有效期为1年，特殊情况的，可由项目方申请延长1年，有效期内未实施改造的，项目将被要求退出。另外，如在开发过程中闲置的，按国家有关闲置土地处置规定处理。
③完善了成片改造单元规划编制和审批程序。按照96号文关于成片改造的规定，《实施细则》明确以成片改造为主，单宗改造为辅，且细化了成片改造规划编制和审批程序。主要是在成片改造中，通过前期项目权利状况的调查摸底，拆迁、整治等方案的意见征询等，可以更好地了解项目实施的可行性，为综合运用拆除重建、综合整治等多种改造方式提供决策基础，有利于整体项目的实施和实现经济和社会效益最大化。
④调整和完善了改造项目申报审批具体审批程序。主要包括了各种改造模式的审批程序。一般审批环节包括了项目申报、规划编制、地价确定、改造方案报批和用地手续办理等环节。另外，对于协议出让，增加了协议出让地价的确定和公示、签订监管协议等规定，以加强项目后期监管和违约处理。
⑤明确旧村庄引入合作伙伴改造的程序。按照96号文和《实施意见》的要求，参考广州市的做法，明确了旧村庄公开引入合作伙伴改造的流程，包括明确了公告期（不少于六个月）、公告发布地址、交易地址等内容和要求。
⑥明确了出让价格的确定方式。根据国家土地评估规定和96号文第十一条的规定，《实施细则》明确了项目改造必须评估，并明确了出让地价确定方式，即按出让净地评估扣除收储成本评估的净额作为出让底价的方式报市土地收储和出让价格评估（含三旧改造）协调工作领导小组会议确定出让地价。
（二）推进简政放权。为深入推进“放管服”改革，激发市场主体、辖区政府工作主动性和积极性，《实施细则》在省政府委托下放“三旧”改造涉及土地征收审批权限的基础上，将“三旧”改造标图建库初审、项目认定、改造方案编制等具体工作、项目后期跟踪监管权下放至区“三旧”改造主管部门行使，并优化有关程序和标准。
（三）调整完善“三旧”改造地块数据库。
根据省政策规定，将纳入改造范围的地块用地行为发生时间范围从2007年6月30日前调整至2009年12月31日前，延后两年半时间。明确已认定为闲置土地的不得纳入标图建库范围。另外，对上盖物占地比例低于30%的地块一般不得纳入标图建库范围。对上盖物占地比例不足30%、规划用途为非建设用地、“二调”认定为非建设用地等特殊情形，也规定了特殊处理的方法。
（四）调整了保障性住房以资代建标准。
原来的保障性住房以资代建标准是在2011年制定，分成三级标准2000、2200、2400元/㎡， 至今7年未更新，该标准与当前的经济发展不相适应，也与我市自建保障性住房的成本相差较远，调整为4500元/㎡，可以满足政府自建安置房的需要。
（五）增加了增值收益分配政策。根据省96号文和《实施意见》，关于政府收储后招拍挂供地的，所得出让收益可按规定用于补偿原土地权利人的规定，同时，参照东莞市的一些做法，土地使用权交由政府收储后统一实施改造的，政府可以按照“基础补偿+增值共享”的方式计算支付给原土地使用权人的收储补偿费用，其中，“基础补偿”按照有关规定以及收储成本评估的价格计算，“增值共享”按土地出让时的净地评估价减去“基础补偿”与政府计提基金后的差额的20%比例计算。
（六）完善了“三旧”改造类型和审批程序。根据省“三旧”改造政策的要求和成效统计的需要，完善了我市“三旧”改造的类型，包括：拆除重建、综合整治、功能改变等类型及其改造审批程序，除涉及需要补缴土地出让金的项目的改造方案，需报市政府审批外，其余类型可在项目所在区政府审批。
（七）加快“三旧”用地审批。
一是明确审批权限。根据78号文第十七、十八条，96号文第八条以及147号文第十二条规定，明确改造方案、土地征收手续、完善建设用地手续的审查权限、依据等。在完善土地征收手续时，用地行为发生在1986年12月31日之前的情形，参照旧村庄集体建设用地转为国有建设用地办理，需由村集体提出转国有的申请，并且对供地范围有限制。如果土地已由外来用地单位实际使用，无法满足转国有的办理条件，可视情按以下方式办理：一是依照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权操作；二是如果不能直接确权为国有土地，用地单位与村集体历史上签订了征地协议并兑现补偿，按照报批改造方案的方式完善征收手续。
二是加快完善历史用地手续。按照改造利用与完善手续相挂钩的原则及以往惯例，纳入“三旧”改造范围、符合相关规划、上盖物占地比例符合要求且进行拆除重建改造的，可直接适用“三旧”改造完善用地手续政策。采取加建扩建、局部拆建、完善公建配套设施等非拆除重建方式改造的，通常比拆除重建类项目改造量小、相对容易推进，从政策公平性的角度考虑，理应与拆除重建类项目区别对待，不能直接适用“三旧”改造完善用地手续政策，有待省政策进一步规范。
三是规范“三地”报批方式。为促进地块整合改造，特别是解决改造地块权属界线与控制性详细规划界限不一致等问题，省“三旧”改造政策允许将改造项目涉及的边角地、夹心地、插花地一并纳入改造范围，直接供地给改造主体，但必须按照《实施意见》的要求报批。
（八）规范“三旧”改造供地。
一是支持产业类改造项目。为响应国家和省大政方针政策，扶持实体经济发展，《实施细则》将国家支持新产业、新业态发展的“过渡期政策”引入“三旧”改造领域，即对于改造后用于新产业、新业态的项目，允许享受5年过渡期政策，期间不需变更土地用途、权利主体和补缴出让金。
二是规范公益用地移交方式。按照96号文规定，在旧城镇、旧厂房改造中，自行改造的“工改商”项目必须向政府无偿移交不低于15%比例的公益性用地。《实施细则》明确了无偿移交的保障性住房可按省政策抵扣了应无偿移交15%比例的公益性用地，移交的公益性用地必须为国有建设用地、不需缴纳地价，同时明确了无偿移交的公益性用地确权登记方式，明晰产权问题。
（九）明确经费保障。加大财政对“三旧”改造的支持力度，统筹安排土地出让收入资金支持城市更新，同时，明确“增值共享”、农村集体组织扶持、“进园入区”奖励、对区以奖代补等资金使用拨付程序。
（十）加强批后监管。“三旧”改造项目往往政策性强、牵涉面广、资金投入大，关乎人民群众切身利益，在审批过程严格把关必不可少，在批准之后强化监管也是不可或缺的。特别是涉及协议出让的，《实施细则》明确项目方须与区政府签订监管协议，同时明确监管协议的内容和退出条件。
（十一）加大信息公开力度。为进一步防止“三旧”改造出现违法违规行为发生，《实施细则》加强了项目信息公开。包括：对“三旧”改造涉及的政府收购土地使用权、使用土地出让收入对原土地权利人进行补偿、协议出让补缴地价等重大事项，须由市土地管理委员会下辖的相关协调会议集体研究确定，协议出让补缴地价还需在省国土厅监管网站上公示，同时报省国土资源厅备案，抄送市审计局。
