关于推进土地资源资产价值化的实施方案（试行）
为大力推进我市土地资源资产价值化，根据国家、省关于自然资源领域生态产品价值实现机制试点工作指南和《韶关市关于推进资源资产价值化的实施意见》等有关文件精神，结合我市实际，制定本实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，认真贯彻落实习近平生态文明思想，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持新发展理念，坚持规划系统谋划，全面摸清土地资源资产，强化国土空间规划统筹引领，逐步构建土地资源价值评估体系，健全土地要素市场化配置制度，完善土地计划指标管理，进一步拓宽产业用地供应途径，着力增强土地管理的灵活性，建立一套政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续发展的土地价值实现机制，探索实现全市土地资源利用价值最大化，将土地资源资产优势转化为经济发展优势，打造土地资源高水平保护高效率利用韶关样板。
（二）工作原则
——科学规划，系统谋划。充分运用城市规划和城市运营的思维，根据不同类型、不同地域的土地资源禀赋以及发展需要，深入研究城市发展方向和产业布局，合理规划城乡用地、新区和老区用地、新增和存量用地、农业和非农用地、厂区和园区用地、产区和城区用地等布局，科学划定城市开发边界和工业用地控制线，分类分区制定土地资源价值化实施路径，最大限度挖掘土地资源的规划价值。
——节约集约，高效利用。坚持以用途最佳、效率最高、效益最大原则开展项目选址论证，从源头上把好用地关；创新产业用地供应模式，实行“带设计方案”供应，注重土地挖潜和立体开发，最大限度确保土地资源高水平保护高效率利用。
——重点突破，探索创新。紧紧围绕国家、省战略布局和市委市政府中心工作持续发力，重点抓好存量土地盘活、城市更新改造、耕地经济效益显化、建设用地价值提升、“产区变园区，厂区变城区”试点等工作，积极探索土地资源管理价值实现政策创新、模式创新、管理创新，不断增强土地管理改革发展动力和活力。
（三）工作目标
到2025年底，全市国土空间规划体系逐步建立，国土空间开发保护格局基本形成；闲置土地大幅减少，批而未供土地处置基本到位，土地集约节约利用水平走在全省前列；市内耕地指标交易制度和平台更加灵活，补充耕地资源充足，全面支撑产业项目用地所需，不断增加耕地指标交易收益；土地储备和出让形成良性互动，土地市场逐步激活，经营性土地价值稳步提升；建设用地使用效益和农用地经济价值更加凸显，逐步探索出一条系统科学、优质高效的土地资源资产价值化实施路径。
二、主要任务
（一）深入调查摸底，全面掌握全市土地资源利用情况。
1．全面梳理土地资源资产家底。以第三次全国国土调查成果数据为基础，通过开展全民所有自然资源资产清查试点工作及年度国土变更调查工作，摸清土地资源类型、面积、分布、权属及土地污染状况等家底信息，重点理清规划城乡用地、新区和老区用地、新增和存量用地、农业和非农用地、厂区和园区用地、产区和城区用地、中央、省驻韶企事业用地，建立健全土地资源数据库，全面掌握土地资源现状。〔责任单位：市自然资源局、市生态环境局、市农业农村局、各县（市、区）〕
2．重点摸清存量建设用地状况。在土地资源资产数据库的基础上，盘算可新增储备建设用地总量，核对用地规划数据、报批数据、征拆数据、林业数据等，结合地形、交通、规划等情况，摸清可新增储备建设用地类型、面积、分布、数量等，建立数据库，结合政府财力和城市规划、城建计划，科学合理的制定土地收购、储备和开发计划。依托广东省土地市场动态监测系统，以系统信息为基础，梳理全市批而未供和闲置土地，对土地权属、面积、现状等进行调查分析，并建立存量土地消化台账，充分发掘可盘活利用的建设用地潜力。〔责任单位：市自然资源局、各县（市、区）〕
3．深入挖掘耕地资源储备潜力。各县（市、区）要结合“三调”和空间规划等工作，对辖区内的农用地和集体建设用地资源进行调查梳理，并做好潜力评估，挖掘水田垦造和拆旧复垦的土地资源潜力；建立耕地资源数据库，将确定可用于水田垦造和拆旧复垦的面积、位置、权属，逐宗建立台账，标明实施难易程度，在省、市统一安排部署下，适时立项实施。〔责任单位：市自然资源局、市农业农村局、市林业局、各县（市、区）〕
（二）坚持规划引领，充分提升土地资源综合效益。
1．科学编制国土空间规划。一是建立实用管用好用的国土空间规划体系，科学划定“三区三线”，以国土空间规划为统领，逐步建立三级三类国土空间规划体系，实现自然资源全要素统筹管理，强化重大发展战略的空间响应能力，妥善处理“三生”空间关系。二是推动中心城区详细规划全覆盖。不断优化空间结构布局，提升公服基础设施服务保障能力，采用腾笼换鸟、空间要素调配等方式优化各类资源配置，引导城镇发展空间连片聚集，形成规模开发效应，提升投资建设吸引力，提高土地利用价值。三是加强城市设计助力空间品质“溢价”。优化城市空间设计品位，带动土地资源向高品位空间环境跃升，提高生产生活宜居宜业水平，实现各类土地资源资产可持续发展和整体价值化提升，实现人、地和谐共生。四是结合土地环境质量现状，分类管理、合理开发，有效提升土地开发价值和质量。〔责任单位：市自然资源局、市生态环境局、市发改局、韶关新区，各县（市、区）〕
2．分类分区制定规划实施路径。坚持“拓空间、补短板”助力转型升级。一是有序推进老城区城市更新。按照“鼓励‘工改公’‘工改混’，严控‘工改商’‘工改居’”的指导思路，科学有序推动老城区的“三旧”改造和“老旧小区”改造，以“绣花”的功夫推进历史文化街区建设，充分利用边角地、三角地修建一批小公园、小绿地，有序推动城市更新，焕发老城市新活力，提升城市味道。二是大力推进韶关新区建设。加快推进基础设施建设，不断完善文教卫体公共服务配套设施，大力引进金融、大数据等高端行业企业总部入住，加快形成商务商业集聚区，不断提升城市品质。三是科学划定工业用地红线，为我市发展三大战略性支柱产业和三大战略性新兴产业预留用地空间。〔责任单位：市自然资源局、市住建管理局、市工信局、市代建局、韶关新区，各县（市、区）〕
3．优化土地空间开发规划管控。一是科学项目选址。依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统和土壤环境管理信息化系统，强化国土空间规划编制、审批、修改和实施监督全过程信息化支撑，提高建设项目选址策划生成水平，为统一国土空间用途管制、实施规划许可提供保障。二是优化指标配置。制定用地指标精准化、差别化配置政策，依据项目重要性、效益优劣等情况优先保障重要发展平台和优质产业园区，将最优要素指标优先配置保障先进制造业、战略性新兴产业、重要基础设施、乡村振兴等项目用地需求,对于投资数额较高、产出效益好、带动效应强的重大项目，在符合国土空间规划和国家产业政策的前提下，在年度新增用地指标中给予重点倾斜，优先保障其土地供应。三是提升审批效率。继续承接做好省委托建设用地审批工作，修改完善用地审批工作机制和制度，进一步压缩审批时限、优化审批流程，提升建设用地审批效率，确保用地指标精准、高效、充分利用，极力助推项目加速落地。〔责任单位：市自然资源局、市发改局、市生态环境局、市工信局、市交通运输局、市农业农村局、市林业局、市商务局、各县（市、区）及其园区〕
（三）多元盘活利用，加快提升国有土地资源利用价值。
1．全面提升经营性土地价值。一是完善土地储备机制。推进土地早整备、早征拆、早收储，以土地储备攻坚战为抓手，力争2022年完成约5.5万亩的收储目标，带动公共设施建设和片区综合开发，实现“项目等土地”到“土地等项目”的转变，夯实储备土地价值化基础。二是科学制定分类供应策略。区分老城和新城发展目标方式，老城区以城市更新、功能补充提升为重点；新城区以完善公共服务基础配套为重心，提升土地经营能力，促进地价与房价良性循环。三是探索多样化供地方式，促进土地节约利用。以差异化用地方式，促进产业用地市场化配置结构多样性；科学制定工业用地“标准地”出让标准，建立控制指标体系；对工业用地预供应或招商引进的意向用地项目，支持实行带设计方案挂牌供应。〔责任单位：市自然资源局、市文广旅体局、市交通运输局、市财政局、市土储中心，各县（市、区）〕
2．提高土地集约节约利用水平。积极谋划产业转型升级，园区引入新兴产业、高科技行业，并注重产业链的延伸。一是深入开展“厂区变园区、产区变城区”试点工作。以第一、第二批试点为基础，探索实践广东北部生态发展区老工业基地“厂区—园区—城区”的产城融合转型升级发展道路，通过产业链延伸拓展，引导生产要素合理配置，实现土地集约高效利用。二是提高土地开发强度。鼓励园区企业，在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地出让价款；探索增加混合产业用地供给，引导土地用途兼容复合利用，不断提高土地开发强度。三是巧用政策盘活既有资产。用好用活国家产业用地政策，利用存量房产、土地资源发展国家支持性产业、行业的，可享受在5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。鼓励有条件的企业和项目在符合相关政策和生态环境质量要求的前提下，按工业物业产权分割及分割转让规定引进产业链项目，盘活资源资产。四是积极推行点状供地政策。通过规划、用地、供地、登记、监管全流程的制度创新，切实增强农村新产业新业态用地保障，助力乡村振兴。〔责任单位：市自然资源局、市发改局、市住建管理局、市工信局、市生态环境局、市林业局、市农业农村局、市商务局、韶关新区，各县（市、区）〕
3．大力盘活存量建设用地。一是积极开展批而未供和闲置土地处置工作。严格落实建设用地“增存挂钩”机制，以提高土地利用率、节约集约利用土地资源为核心，通过改善供应条件、规划调整、指标调整、批文撤回、完善基础设施、加大招商力度等方式分类消化批而未供土地，为项目落地解决新增用地指标。二是严格落实土地供后监管制度，通过无偿收回、协议收回、土地置换等方式处置闲置土地，为新进项目提供用地保障。三是积极与上级部门沟通对接，探索盘活中央、省驻韶企事业单位闲置用地的实现路径，实现沉睡资产焕发生机与地方高质量发展“双赢”。〔责任单位：市自然资源局、市发改局、市住建管理局、市工信局、韶关新区、市土地储备中心，各县（市、区）〕
（四）延伸发展触角，探索集体建设用地同权同市机制。
1．开发农村闲置建设用地。以村庄规划为指导，合理布局拆旧复垦范围，有序推动农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地拆旧复垦，将腾退出来的建设用地指标在优先保障所在村建设需要后，节余部分建设用地指标通过省拆旧复垦指标交易平台进行交易，充分发挥复垦土地农业利用价值和生态功能，发挥综合效益助力美丽乡村建设。〔责任单位：市自然资源局、市农业农村局、市财政局、市林业局、各县（市、区）〕
2．探索集体经营性建设用地入市。按照国家、省统一部署，稳慎推进我市集体经营性建设用地入市工作，逐步摸清我市集体经营性建设用地底图和底数，选取需求集中、工作基础好、土地管理水平高的县（市、区），向省争取推进入市试点工作。〔责任单位：市自然资源局、市农业农村局、市财政局、各县（市、区）〕
（五）拓展利用农业空间，提升耕地资源经济效益。
1．引导农村土地承包经营权有序流转。鼓励创新土地流转形式，提高闲置农业用地使用效率，支持发展农业适度规模经营，促进撂荒土地有效利用，实现变荒为绿。〔责任单位：市农业农村局、市自然资源局，各县（市、区）〕
2．创新耕地占补平衡有偿使用机制。一是加强耕地指标管理，严格规范指标交易、借用和调剂等，将新增耕地指标、水田指标及粮食产能指标价值化，把耕地的保障粮食安全价值纳入到耕地的价值体系之中，提高耕地占用成本。二是完善耕地储备指标分配机制，充分考虑市县级利益分配，激发各地补充耕地、垦造水田工作积极性，强化项目后期管护。〔责任单位：市自然资源局、市农业农村局，各县（市、区）〕
3．大力推进垦造水田工作。推进新一轮（2021—2023年）垦造水田工作，推动市属国有企业统一实施垦造水田项目，加快水田指标形成进度。在确保落实本地区水田占补平衡的前提下，将富余的水田指标通过交易实现价值化。〔责任单位：市自然资源局、市农业农村局、市财政局、市国资委、各县（市、区）、市金财集团〕
4．拓展农业空间利用价值。结合高标准农田建设、全域土地综合整治、乡村振兴、南粤古驿道活化利用、乡村旅游等工作，鼓励和支持市属国有企业市场化参与打造田园生态发展综合体，发挥最大的经济效益。围绕优质的垦造水田项目，打造以精优特为特色的岭南优势产业廊带，建设“米袋子”和“菜篮子”生产基地。〔责任单位：市农业农村局、市文广旅体局、市自然资源局、市林业局、市财政局、市国资委、各县（市、区）〕
三、保障措施
（一）加强组织领导。成立以市政府主要领导为组长、分管领导为副组长，各县（市、区）政府和市有关部门主要领导为成员的韶关市土地资源资产价值化工作领导小组，统筹推进全市土地资源资产价值化工作。各县（市、区）要落实主体责任，要建立政府牵头、部门协作的共同责任机制，明确职责分工，完善配套政策，优化工作流程，做好摸底调查、规划管理、评估谋划、用途管制等各项工作，积极探索实现土地资源资产价值最大化。
（二）加强部门协同。各县（市、区）人民政府、各有关部门要各司其职、切实履职尽责，强化制度约束，严格落实土地资源资产价值化相关政策管理规定，严防违法乱纪、失职渎职等行为。各部门之间要加强沟通、密切协作，增强服务意识，形成工作合力，为科学开发利用土地资源，提供优质的管理服务支撑，不断优化营商环境，促进社会经济发展。
（三）落实资金保障。市有关单位要加强与上级有关部门的请示沟通，积极争取中央和省财政资金政策支持，各级政府要落实土地资源资产价值化相关工作经费保障，完善土地资源资产价值化政策体系和激励机制，通过政府引导方式激活市场主体活力，吸引社会资金多元投入。
（四）强化政策引导。一是积极对接省政策支持。市直各部门要多渠道、全方位争取上级在指标、政策和试点机会等方面支持，要敢于打破常规，改革创新工作机制；积极争取对口帮扶单位扶持，充分利用帮扶资金和资源支持土地资源资产价值化工作。二是各县（市、区）要立足韶关发展实际，因地制宜出台支持土地资源资产价值化的政策措施，切实保障各项改革举措落地见效。
（五）强化技术支撑。一是大力引进优质技术服务单位，全面推进土地资源调查、规划、评估、管理各项工作，为土地资源资产价值化的实施提供强有力技术保障。二是加强队伍建设，强化土地资源管理和技术人员培训，将探索土地资源资产价值化工作纳入各级干部培训内容。
（六）广泛宣传发动。通过网络、电视、报纸等媒体开展形式多样的宣传活动，发挥土地资源资产价值化典型案例的示范引领作用，充分调动地方政府，有关部门，各有关单位和企业主动参与的积极性。开展形式多样的宣传活动，加强政策宣传解读，积极回应社会关切，营造良好的社会氛围。
政策解读：《关于推进土地资源资产价值化的实施方案（试行）》的政策解读
