领导干部自然资源资产离任审计是一项系统复杂的、涉及多专业多学科的审计项目。自然资源资产审计自2018年全面推行以来，各地进行了广泛实践，取得了一定的成效，逐渐实现了制度化和规范化。在自然资源资产保护管理架构中，乡镇政府作为履行管理自然资源资产责任的最基层的组织，承担着保护辖区生态环境的首要责任。对乡镇领导干部实行自然资源资产离任审计，对于加强生态文明建设和生态环境保护有着重要作用。近两年，南雄市审计局开展了多个乡镇党政主要领导干部的自然资源资产任中审计，现总结一下项目开展中遇到的困难，并谈一谈加强乡镇自然资源资产审计的相关建议。
一、乡镇自然资源资产审计实施过程中遇到的困难
（一）基础资料不全，数据失真。在审计中发现，由于历史和目前上下考核等原因，乡镇自然资源资产数据都是以县市为单位，未具体分割到每个乡镇，每个乡镇的基数是多少很难确定，在一定程度上影响了审计的质量和进度。另外，我国自然资源丰富，不同的自然资源往往分属于不同的部门管辖，且不同部门提供的数据质量参差不齐，数据衔接存在重叠交叉。如耕地的数据，农业农村局和自然资源局均有统计耕地数量，但两者相差甚远；林业指标方面，通过向林业部门了解，各地森林资源的监测数据、林地面积、森林覆盖率等指标数据由上级确认后下发到县级，因技术能力等原因，难以测算乡镇指标的真实性；环境质量指标方面，河流水质监测也是由县级环保部门确定监测断面，部分乡镇河流没有定期监测数据。
（二）涉及范围广，力量有限。一是涉及点多。一个自然资源资产审计项目往往会涉及到多个分散的点，这些点少则十几个，多则几十个，审计人员需要逐一前往各个点现场调查取证，才能了解、获得相关情况。而自然资源资产审计往往仅配备两三个审计人员，很难在有限的时间内高质量的完成审计工作。二是涉及面广。一方面自然资源资产审计涉及水、土、气、林、矿等方面的内容，同时还要审计相关资金使用、项目建设运行情况、生态环境保护、政策执行情况等等，涉及面非常广。另一方面需采集数据众多。在审计过程中，审计人员首先需要向涉及的部门申请数据采集，而这些数据往往是十分庞大的，想要在很短的时间内将其全部统计清楚几乎是不可能的。虽然近些年针对这些数据的采集方式已经非常先进，包括无人机技术的应用、卫星遥感技术的应用，以及大数据平台给予的数据汇总支撑，使得数据采集效率大大提升，但县级审计基础薄弱，审计人员技术能力欠缺，因此仍然要耗费非常多的时间和人力进行实地考察，以保障统计数据的准确性，使得审计进度较慢。
（三）专业要求高，人才缺乏。自然资源资产审计工作对综合素养要求非常高，审计人员要掌握法律、自然资源、工程造价等多个领域的专业知识和技能。只有全面具备这些技能，才能更好地开展工作，而目前县级审计队伍普遍没有达到这一要求，审计人员大多来自金融和经济专业，不具备工程、自然资源等多方面的技能，复合型人才的缺失给审计工作也带来了很大的困难。近年来，大数据的优势越来越凸显，大数据在审计领域的应用也对审计人员提出了更高要求，要求审计人员不仅能胜任审计工作，还能熟练使用计算机技术，提高审计质量和效率，而目前这样的审计人才是十分稀缺的，也是阻碍审计工作推进的一大难点。
（四）乡镇管理权限有限，责任界定难。一是权责不清，定责难。一方面，乡镇党委政府领导普遍认为诸多自然资源资产相关的管理权限都在县级部门，与乡镇政府的关系不大，相应的责任不因由乡镇政府承担；另一方面，耕地资源的承包经营权大都在农民手中，老百姓自主经营种植，即使发现一些不符合政策的行为，乡镇政府也无法进行有效阻止。二是生态环境问题的滞后性，问责具有不确定性。生态环境问题需要一定的量变才引起质变，相关问题经过一段较长的周期才能暴露出来，而乡镇主要领导干部任期一般三至五年不等，且相关具体指标数据不能定在离任期上，问责具有不确定性。
二、应对措施及建议
（一）完善相关规章制度。一是制定完善乡镇领导干部自然资源资产责任审计工作实施意见，进一步明确乡镇领导的自然资源资产负债表的编制责任、审计责任、配合责任和工作要求，形成乡镇领导干部资产资源资产责任审计工作机制。二是加快建立和完善自然资源资产产权制度、管理和监管制度、登记制度、目标考核制度等，建立完善自然资源资产评价标准、管理保护考核评价体系等。三是建立追责问责相关考核实施细则，严格运用审计结果。按照经济责任审计问责的方式对领导干部准确确定责任，进行追责问责，并根据自然资源资产审计结果，为组织部门对乡镇领导干部考察提供依据。
（二）督促自然资源主管部门摸清基数，建立乡镇自然资源资产数据档案。一是要在县级经济责任审计工作联席会议的领导下，督促自然资源、林业、水务、环保等部门将相关指标统计确认到每个乡镇，使各项数据在乡镇基层有根。二是统计部门要规范自然资源资产负债表编制制度，通过各自然资源主管部门建立的连续的完整的自然资源资产数据档案，分县（市）、乡镇两级编制真实准确的年度自然资源资产负债表。审计部门分年度采集以上数据，并建立资料库，为审计分析评价提供准确的数据依据。
（三）提高审计业务骨干专项技能，培养复合型人才。一是招录自然资源等方面的人才，加强审计队伍建设。面对乡镇自然资源环境复杂、种类繁多等问题，基层审计机关应高度重视自然资源资产审计人才的培养，丰富审计人员队伍自然科学方面的知识储备，同时在人员招录方面，招揽专业人才，不再局限于会计、工程方面，要积极补充自然资源科学方面的人才，不断完善审计队伍。二是加强审计人员的培训和学习，提升审计人员自然资源资产方面的审计能力。充分利用审计署网站培训学习平台，学习有关土地、森林、矿产、水资源、环境保护等方面的知识，掌握各类自然资源资产审计的目标、内容、重点、方法以及评价标准。三是搜集资料，摸清底数。对本区域的重点资源资产现状要详细了解，明确各类自然资源资产管理的重点，整理有关土地、森林、矿产、水资源、环境保护等方面的法律法规，为实施乡镇自然资源资产审计奠定基础。四是以大数据审计为方法，不断提高工作质效。高效运用内外数据，努力探索大数据审计方法路径。运用传统的数据库技术对海量结构化数据进行比对分析，高效筛选数据疑点；运用地理信息系统技术，搭建图斑等非结构化数据的地理运算平台，分析涉及土地等自然资源疑点问题位置和面积；采集识别并汇集审计分析工作所需的门户网站、社交网络等互联网开发共享数据，便于审计发现典型问题、挖掘顽疾根源。
（四）完善问题定责问责机制。自然资源资产审计责任界定要用改革的思维和创新的思路分析解决问题，摒弃固有的思维模式，科学看待改革过程中出现的新情况新问题，应准确领会“三个区分开来”的精神实质，正确把握改革创新的发展方向和基本原则，将责任划分贯穿于审计工作始终。问责不能简单的判定责任，需要落实到具体责任人，严格划清党政干部任职期限、责任区分，从历史背景、决策程序和实际决策过程以及签批的文件，分管内容，是否参与自然资源决策事项等情况，落实生态责任终身追究制。对乡镇自然资源揭示的问题，与经济责任审计整改问责的制度相结合，逐步建立督促问责机制：一是县（市）级政府督促整改。将审计发现的问题纳入到政府督办室的重要工作内容，根据审计报告要求和被审计单位的整改方案，按要求的时间节点进行整改督办，直至全面完成整改。二是主管部门督促整改。对审计查出的问题，通过召开联席会议等途径向自然资源、林业、水务、环保等主管部门通报，由各部门依据法律法规授权进行处理处罚，并督促落实整改。三是强化问责。对在审计发现的在自然资源资产管理和开发利用中造成严重后果，或者较大影响的问题和事件，按规定对其责任人予以问责处理。（南雄市审计局 邓明伟）
