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关于《韶关市自然资源局关于处理不动产登记历史遗留若干问题的意见》的政策解读

  

  为加快处理我市当前不动产登记中存在的历史遗留问题,切实保护权利人合法权益,根据《中华人民共和国土地管理法》和《不动产登记暂行条例》等法律法规规定,按照《广东省自然资源厅关于印发加快处理不动产登记历史遗留问题指导意见的通知》要求,结合韶关实际,我局研究起草了《关于处理不动产登记历史遗留若干问题的意见》(以下简称《意见》),并经市政府同意印发各地执行。现对《意见》出台背景和重要内容简要说明如下:

  一、文件起草背景

  2014年11月24日,国务院颁布第656号令《不动产登记暂行条例》(以下简称《暂行条例》)。《暂行条例》明确规定国家实行不动产统一登记制度,将原分散在各部门的土地、房屋、林地、草地等不动产登记职责整合由一个部门承担,实现不动产登记机构、登记依据、登记簿册和信息平台“四统一”。2016年6月,我市不动产统一登记制度全面落地。3年来,由于过去分散登记形成的历史遗留问题集中爆发,多年积累的问题数量多且复杂,处理难度大,群众和企业对政府及相关部门意见较大,社会反映强烈。

  为加快相关问题处理,切实保护权利人合法权益,维护社会稳定,我们根据《广东省自然资源厅关于印发加快处理不动产登记历史遗留问题指导意见的通知》要求,认真梳理了八个方面历史遗留突出问题,主要:一是房屋已登记或经依法批准建设,土地未登记问题;二是房屋所有权和建设用地使用权权利主体不一致问题;三是土地权属来源合法,但开发建设中违反规划和土地管理问题;四是划拨土地上房屋转移登记计缴土地出让金问题;五是不动产统一登记前土地和房屋登记用途不一致问题;六是不动产统一登记前,土地抵押登记未注销,但已办理房屋转移登记问题;七是农村宅基地及地上房屋的登记发证问题;八是房屋已登记,但存在幢基底跨宗、超出土地使用权证范围和房改房实测面积与登记发证面积不一致等问题。

  三年来,由于基层登记机构缺乏具体政策操作指引,上述历史遗留问题一直得不到妥善处理,相关不动产权利无法延续登记,严重影响了不动产权利人行使合法权益。鉴于上述情况,韶关市自然资源局遵照“依法依规、尊重历史、面对现实、为民利民”的原则,组织起草制定并经市政府同意,将《意见》印发各地各单位执行。

  二、制定依据

  (一)法律、行政法规

  《土地管理法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》《村镇建房用地管理条例》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《房屋登记办法》等。

  (二)上级规范性文件、政策性文件

  1.《国土资源部办公厅印发关于全面排查不动产登记“中梗阻”问题的通知》(国土资电发〔2017〕13号);

  2.《广东省自然资源厅关于印发加快处理不动产登记历史遗留问题指导意见的通知》(粤自然资规字〔2018〕5号);

  3.《广东省自然资源厅关于配合做好历史遗留问题导致不动产登记难有关情况调查摸底工作的函》(粤自然资登记函〔2019〕92号)。

  三、主要内容

  按照省级层面的原则性规定,结合韶关实际,《意见》共九条。

  (一)对已取得房屋所有权证或已办理规划报建手续,未办理土地登记的,《意见》主要明确了土地来源和土地性质认定以及开发建设过程中违法违规问题处理等具体解决措施。对集体所有土地上开发建设的商品住房,《意见》明确不得为其办理不动产登记。

  (二)房屋所有权和建设用地使用权权利主体不一致的,对因原土地房屋分开登记,部分房屋在未办理土地登记情况下,办理了房屋所有权转移登记,形成部分房屋土地权属来源资料不齐等历史遗留问题,《意见》予以分类处理:对可办理土地使用权证的,依法办理房地合一的不动产权证书;对需要补充相关手续的,按照规定完善手续。

  (三)土地权属来源合法,但开发建设中违反规划和土地管理的,《意见》采取分时间段分类处理:不动产统一登记实施后的,必须经有关部门依法处理,才能办理不动产登记;不动产统一登记实施前,符合已办理商品房预售许可、建设工程已完成竣工验收,且购房人已取得房屋所有权属证等条件的,可先行办理登记,但要在登记簿和证书中标注“XXXX开发企业XXXX行为待处理”,并由不动产所在地县级以上政府责成相关部门在登记后一年内处理完毕。

  (四)对划拨土地上房屋办理不动产转移登记时补缴土地出让金的,《意见》采取分类处理措施,对房改房或经适房等,按《关于韶关市区公有住房上市交易有关资金收缴事项的通知》(韶房改组字〔1999〕002号)等政策文件规定处理;对1999 年1月1日之后划拨土地上已办理房屋登记的非经济适用住房、房改房、解困房类的单元小区式房屋(分层、分套、分间办理的房屋),按地税计税系统确定的该房屋价值的6% 缴交土地出让金;划拨商业用房和按单独宗地管理的房屋等建筑物,按《关于以划拨方式取得土地使用权转让房地产时补缴出让金和转让税费有关问题的批复》(韶府复〔2012〕71号)文件精神执行。同时规定了具体办理程序及要求。

  (五)不动产统一登记实施前,房屋所有权属证书和国有土地使用证记载的房屋用途和土地用途不一致问题,《意见》明确未经依法批准,登记时不得擅自改变不动产用途,并明确了四类主要情形的处理措施。

  (六)对土地处于抵押状态下的不动产登记,《意见》明确可以办理登记,但须在不动产登记薄和不动产权属证书上注明该土地抵押状况。这一条与省的规定稍有不同,省规定此类情形需征得抵押权人同意。但即将实施的《民法典》第四百零六条规定“抵押期间,抵押人可以转让抵押财产”和“抵押人转让抵押财产的,应当及时通知抵押权人”等。因此《意见》规定“当事人购买已抵押国有土地使用权的地上房屋并取得房屋所有权属证,但土地仍处于抵押状态的,不动产登记机构可办理该不动产登记,并将该土地抵押状况注记在不动产登记薄和不动产权属证书中。办理转移登记的,申请人应通知抵押权人。因注销、撤销等原因,无法通知抵押权人的,不动产登记部门公告30日后无异议的,可予以办理。”

  (七)关于农村房屋不动产登记问题。考虑到全市已开展“房地一体”“总登记”和乡村规划的覆盖及建设批准问题,结合近两年我省部分地区“两权”抵押试点经验,对自愿申请办理农村宅基地及房屋不动产登记的,区别不同时期所建房屋分别提供不同材料。

  (八)对房屋已登记,但存在幢基底跨宗、超出土地使用权证范围和房改房实测面积与登记发证面积不一致等问题,《意见》一是明确需对所涉宗地按照房屋与宗地对应一致原则进行分割、合并或调整边界,完善后才能办理登记手续。并对不同情形该如何具体处理作了较详细规定;二是对按规划报建批准建设房屋占用土地超出土地使用权证证载范围的,明确分类处理,符合规划要求的,合法部分先予以登记,并将有关问题抄告管理部门处理,处理到位完善审批手续后再予以登记;未经处理的,不予登记;三是对房改房实测面积与已登记发证面积不一致问题,《意见》明确“按照房屋实际状态出具权籍报告,继续按原登记发证面积登记”,但在不动产登记簿和权属证上分别注记“该房屋实际建筑面积为××平方米,原房改登记发证面积××平方米,超出××平方米不予更正登记”。同时规定因当事人擅自改建或扩建等导致房改房实测面积与其已登记发证面积不一致,未经依法处理并完善审批手续的,不得办理产权登记。

  (九)对《意见》实施过程中部门职责及工作协调、有关登记概念、实施范围和实施期限等作了具体规定。

  四、需特别说明的事项

  (一)使用国有土地自建房,并已取得房屋所有权属证或具有规划报建手续,且未拆建、改建或扩建的,其房屋落宗的国有土地视同已批准。(《意见》第一条第一项第1点)

  1.理由。根据《城乡规划法》和《建筑法》等法律法规规定,在房屋建设规划报建审批和施工建设审批以及房屋所有权登记审核工作中,相关部门本应该审查其土地使用权来源是否合法有效。但因为历史原因,部分使用国有土地的自建房,在办理规划报建和房屋所有权登记过程中即使没有依法依规提供土地使用权合法批准文件,相关行政主管部门也批准其建设或办理了房屋所有权登记。在上述过程中,房屋所有权人依法依规按规定进行了申报,因相关行政主管部门原因导致出现未取得合法用地情况下批准建设或颁发了所有权证历史遗留问题,除非经相关部门依法撤销,应该遵循“行政信赖”原则予以认可;另一部分房屋属于《土地管理法》(1987年)颁布实施前按照当时相关规定报批建设的,应该认定其为合法批准用地。因此建议按照“视同已批准”处理,并根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》有关规定,确定房屋所有权人为土地使用权人,其土地性质为划拨,土地用途为城镇住宅用地。

  2.法律法规依据。

  (1)《土地管理法》(1998年修订主席令第八号)第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的,建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件,向由批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请,经土地性质住管部门审查,报本级人民政府批准”。

  (2)《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”

  (3)《确定土地所有权和使用权的若干规定》(〔1995〕国土(籍)字第26号)第二十六条“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外”、第二十七条“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接受沿用,或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的,可确定其国有土地使用权”和第二十八条“土地公有制之前,通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地,土地转为国有后迄今仍继续使用的,可确定现使用者国有土地使用权。”

  (4)《中华人民共和国建筑法实施细则》第八条第一款第一项“已经办理该建筑工程用地批准手续”和《建筑工程施工许可管理办法》第四条第一款第一项“依法应当办理用地批准手续的,已经办理该建筑工程用地批准手续。”

  (5)《房屋登记办法》第十六条“新建的房屋,申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记,并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。”

  (二)上述自建房办理划拨土地补办出让审批时,对1987年1月1日《土地管理法》颁布实施前建设的,按该宗地现行基准地价对应用途计缴土地出让金;1987年1月1日至2016年6月30日前建设的,按该宗地现行基准地价对应用途应缴地价的1.2倍计缴土地出让金。(《意见》第一条第一项第3点)

  1.理由。根据土地管理有关法律法规规定,房屋建设单位、个人应该依法申请使用土地,但其在未依法依规申请批准使用国有土地情况下擅自占用土地建设,应属违法占地行为,依法应该予以处罚。但其又经过了报建审批同意或房屋所有权登记,相关部门在办理上述行政审批过程中应该发现该房屋存在未经批准用地问题,但仍然予以批准,按照“行政信赖”原则承认其合法性,但其违法占地行为应给予处罚,否则对遵守法律法规的其他社会公众不公平,也会给社会公众一个错误信号和不良导向。因此,根据有关规定对1987年1月1日至2016年6月30日前的上述行为当事人,按宗地所在土地级别现行基准地价对应用途地价的1.2 倍计缴土地出让金,增加土地出让金缴交金额20%,以示惩罚。1987年1月1日前的,因为《土地管理法》尚未出台,按照当时规定批准建设,即批准用地。

  2.法律法规依据。

  (1)《土地管理法》(1998年修订主席令第八号)第七十六条“未经批准或采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的……对符合土地利用总体规划的……可以并处罚款”和《土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的,罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。

  (2)《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)(二十四) “确需补办手续的,依法处罚后,从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费”。

  (三)不动产统一登记实施前,当事人购买已抵押国有土地使用权的地上房屋并取得房屋所有权属证,土地仍处于抵押状态的,不动产登记机构办理该不动产登记时,《意见》规定不再需要征得抵押权人同意,仅将该土地抵押状况注记在不动产登记薄和不动产权属证书中。(《意见》第六条)

  理由和依据:即将实施的《民法典》第四百零六条规定“抵押期间,抵押人可以转让抵押财产”和“抵押人转让抵押财产的,应当及时通知抵押权人”等。因此《意见》规定“当事人购买已抵押国有土地使用权的地上房屋并取得房屋所有权属证,但土地仍处于抵押状态的,不动产登记机构可办理该不动产登记,并将该土地抵押状况注记在不动产登记薄和不动产权属证书中。办理转移登记的,申请人应通知抵押权人。因注销、撤销等原因,无法通知抵押权人的,不动产登记部门公告30日后无异议的,可予以办理。”之所以如此,主要是要解决大部分已经清偿处置的历史债权,甚至主债权人主体资格都已经灭失,但抵押权未及时注销,导致抵押权登记一直为有效状态,严重影响房屋所有权人行使权力。对此类抵押,如果还要房屋所有权人征得抵押权同意,势必造成不能办理,问题并没有得到有效解决。本着保护“善意购买人——房屋产权人”利益原则,《意见》作出上述规定。而且在登记簿和不动产权属证书上注明该土地抵押状况,告知交易当事人其权利存在瑕疵。同时,对违反即将实施的《民法典》等法律法规,以土地使用权等不动产设立抵押的,要求不动产所在地县级以上人民政府应根据具体情况,采取清偿、置换、完善手续等方式依法处理。不动产登记机构根据处理结果办理变更、注销等不动产登记。

  (三)对城市发展需要纳入城市更新改造范围的划拨土地上房屋(《意见》第四条第二项第6点),《意见》要求自然资源管理部门审查其是否符合城市总体规划要求、是否纳入收储范围、是否即将实施更新改造等情况。批准同意划拨转出让的,应与受让人书面约定“将来征收该房屋时,同意由征收机构按照届时征拆补偿标准的70%给予补偿”,是否合理。

  1.理由。一是出现问题的主要原因在于当事人;二是考虑解决此类历史遗留问题,不能增加今后城市改造征拆成本,应按照“权益对等”原则进行处理。因此《意见》作出“将来征收该房屋时,承诺同意征收机构按照届时征拆补偿标准的70%给予补偿”的相关规定。

  2.法律法规依据。

  (1)《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十四条“以划拨方式取得的土地使用权,转让土地使用权或因转让土地上建筑物导致土地使用权转移的,应当向县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请,报有批准权的人民政府批准。准予转让的,应当由受让方办理出让手续、缴纳土地出让金。”

  (2)《国有土地上房屋征收补偿条例》第十六条“房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿”、第二十四条“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理,对违反城乡规划进行建设的,依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑,不予补偿”和第二十五条“房屋征收部门与被征收人依照条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议”。

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