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工程总承包招标工作的指引

（试行）

为进一步规范工程总承包招标管理工作，降低合同风险，根据住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）、《建设项目工程总承包合同》（GF-2020-0216）、国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），结合《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）等文件精神，特制定本指引，供招标人参考。

一、工程总承包的定义

工程总承包是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

基本原则

工程总承包活动应当遵循合法、公平、诚实守信、信用共享的原则，合理分担风险，保证工程质量和安全，节约能源，保护生态环境，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。

建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。如果建设单位想要严密监督或控制承包商的工作或需审核大部分施工图纸的，或者工程施工涉及相当数量的地下工程，不建议采用工程总承包形式。

工程总承包单位（含由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体）应当同时具有与工程规模相适应的资质，要满足政府纳税纳统的要求。如果投标人没有足够的数据或者充足的信息及资料以仔细审查和核查业主要求，或开展设计、风险评估以及费用估算工作，不建议参与工程总承包的承揽工作。

政府投资项目实行政府部门根据《广东省人民政府关于印发广东省加强政务系统诚信建设实施方案的通知》等文件实行诚信建设责任制，按要求纳入政府机关绩效考核内容。招商引资项目（含工业项目）根据《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》等文件，由相关招商部门、行业主管、监管部门根据“投资协议”等内容，将纳税纳统等工作贯穿项目管理全过程，建立健全涵盖建设单位、相关机构和从业人员的信用记录，依托全国信用信息共享平台实现信用信息互联共享。使用国有企业事业单位资金的工程招标项目参照招商引资项目进行，运用大数据加强和改进市场监管，将标后评估情况纳入招标人、招标代理机构、投标人、评标专家及其他相关人员等招标投标活动责任主体信用体系，并计入信用评价得分。

三、工程总承包的适用建议范围

招标人对建设范围、建设规模、建设标准、功能需求有明确需求的下列项目，可根据项目需要采用工程总承包模式：

（一）使用国有企事业单位自有（融资、贷款）资金，工程规模达到大型的工程项目；

（二）对建设周期有特殊要求的专业工程项目（例如园林绿化、照明等工程）；

（三）应用BIM技术建造的工程项目或采用装配式建造方式的建筑。

对个性化要求较高、情况较复杂、建设需求和标准存在较多变数的项目（例如地下工程为主的建设工程、纪念性建筑、文体场馆等工程项目）不宜采用工程总承包模式。

四、工程总承包的投标条件建议

目前工程总承包招标的适用依据主要是《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）。招标人在要求一体化招标时可要求投标人应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，要允许潜在投标人组成联合体（在开标时提交联合体协议并明确一个具有设计或施工资质的单位作为牵头人。所有联合体成员均应遵守联合体协议，并承担各自的直接责任和相关连带责任）。

由于目前建筑市场上具有工程总承包业绩的单位较少，在招标时不宜将工程总承包业绩作为投标条件，以促进工程总承包行业的发展。

五、工程总承包招标一般应明确的招标需求

工程总承包招标须在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应在完成相应的投资决策、完成概念方案设计之后进行。使用国有企业事业单位资金的工程招标项目，如果确需选用工程总承包招标，鼓励优先在方案已定的情况下开展。无论哪种方式，一般应至少明确以下招标需求：

（一）投标须知：包括工程概况、总承包类型及相应的工作内容、规模、资金来源及落实情况、建设周期、质量要求、设计限额等。

（二）总承包任务书：包括工程的规模、范围和目的及性能或产能保证指标、建设周期要求、主要技术要求和标准规范要求等。

一是细化建设规模：房屋建筑工程包括地上建筑面积、地下建筑面积、层高、户型及户数、开间大小与比例、停车位数量或比例等；市政工程需明确道路宽度、道路地下所有管线（给水、雨污水、电力、燃气、热力等）及附属设施位置、桥梁长度及跨度、污水处理能力等。

二是细化建设标准：房屋建筑工程包括天、地、墙各种装饰面材的材质种类、规格和品牌档次，机电系统包含的类别、机电设备材料的主要参数、指标和品牌档次，各区域末端设施的密度，家具配置数量和标准，以及室外工程、园林绿化的标准；市政工程包括各种结构层、面层的构造方式、材质、厚度等。

（三）划分工作责任：除设计施工以外的其他服务工作的内容、分工与责任。如设计范围及有关的基础资料和技术参数，对设计的进度、阶段和深度及知识产权等要求。

（四）施工范围，对土建、道路及设备安装的技术要求，对试运行的要求。

六、工程总承包的计价模式

工程总承包招标在需求统一、明确的前提下，由投标人根据给定的招标范围、基础资料、建设规模和建设标准，按照投标报价的限额进行设计，自行编制估算工程量清单并报价，一般采用固定总价的计价模式，工程总承包单位对其招标范围内的内容实行总价包干，该报价为完成工程设计所有内容，并验收合格，可交付使用的全部费用。建议采用总价包干的计价模式，但地下工程不纳入总价包干范围，而是采用模拟工程量的单价合同，按实计量。如果需约定材料、人工费用的调整，则建议招标时先固定调差材料、人工在工程总价中的占比，结算时以中标价中的工程建安费用乘以占比作为基数，再根据事先约定的调差方法予以调整。

如果EPC工程总承包招标时，不确定建设规模与建设标准，不采用总价包干合同，不建议贸然采用下浮率或以最终批复概算作为上限价。理由是采用下浮率报价与最终批复概算作为上限价的结算方式，一方面中标人在设计时偏好采用利润率高的材料或无法定价的设备，发包人在工程监管时存在较大难度和廉政风险；另一方面，措施费用由于难以定价，在合同执行过程中，可能存在管理难度和较大廉政风险；再一方面由于开口合同，上限价与概算批复额度相关，中标人存在不当谋利的可能。

七、工程总承包的评标委员会组建建议

工程总承包的评标委员会人数为5人以上的单数，其中技术（设计、施工）、经济（施工）等方面的专家不得少于成员总数4/5。评标专家一般从专家库中随机抽取，抽取的专家需严格执行回避制度。且评标委员会在定标之前需做好以下准备工作：

（一）谨慎认定投标人的工程总承包管理能力与履约能力

1.是否具有工程总承包管理需要的团队；

2.工程总承包管理团队的主要人员是否具有较为丰富的与项目所在地相似地质条件的工程管理经验；是否具备建筑行业企业诚信综合考评等级；

3.投标人是否建立了与工程总承包管理业务相适应的组织机构、项目管理体系；投标人是否满足纳税纳统的招标人的协议约定义务。

4.投标人的整体实力和履约能力情况。

（二）投标人是否进行一定程度的设计深化，深化的设计是否符合招标需求的规定。

（三）考核投标报价是否合理。主要考核投标人是否编制了较为详细的估算工程量清单，估算工程量清单与其深化的设计方案是否相匹配，投标单价是否合理。

如果投标人报价时只有单位指标造价，如每平米造价、每延米造价等，或者只有单位工程合价、工程总价，则可能无法判断其投标报价是否合理，招标人在定标时可优先选择能判定为报价合理的投标人。

（四）如果项目采用潜在投标人组成联合体的形式招标，允许设计、施工分别评审、评分。施工部分可以参照项目所在地的施工招标文件示范文本。

八、工程总承包招标注意事项

传统招标模式由招标人提供设计图纸和工程量清单，投标人按规定进行应标和报价，而EPC工程总承包招标时只提供基础资料、建设规模和建设标准，不提供工程量清单，投标人需自行编制用于报价的清单，因此招标时应注意以下事项：

（一）确定合理的招标时间，确保投标人有足够时间对招标文件进行仔细研究、核查招标人需求、进行必要的深化设计、风险评估和估算。

（二）总承包合同主要条款，设计、施工一体化招标合同条件可参考《建设项目工程总承包合同》（GF-2020-0216）（或最新版本）拟定合同条款。

（三）招标人应明确总包招标范围，报价范围，列出详细的工作量清单，避免出现工作的遗漏。投标人应按招标人提供的资料，满足招标人要求，自行设计图纸并计算工程量报价，该工程量应为完成图纸中所有工作的总工程量，该报价为完成工程设计所有内容，并验收合格，可交付使用的全部费用。

（四）招标过程中，允许投标人就技术问题和商务条件与招标人进行磋商，达成一致后作为合同的组成部分。

（五）加强合同风险管理。工程总承包单位和招标人应当加强风险管理，公平合理分担风险。工程总承包单位按照合同约定向招标人出具银行履约保函，使用非财政性资金的招标人向工程总承包单位出具银行支付保函。

（六）工程款支付不宜采用传统的按实计量与支付方式，可采用按比例或按月度约定额度支付方式。

九、加强对工程总承包的监管

（一）实施项目报批管理

招标人据项目特点，在完成建筑工程设计方案阶段或者初步设计阶段开始的工程总承包招标后，应及时将方案设计、初步设计文件报自然资源部门或住建部门审批。

（二）实施设计审查管理

工程总承包合同应主动向造价管理机构进行报备。报备后，项目总承包单位或分包单位应立即进行方案的优化及施工图设计，完成后进行施工图审查及备案工作。施工图审查可以根据实际情况按照单体工程进行审查。施工图审查完成后，招标人和总承包单位即可委托有资质的第三方评价机构（或单位）对合同中约定的工程节点和进度款拨付情况进行审核。

（三）加强基本建设程序手续的监管

根据工程总承包合同及分包合同确定的设计、施工单位，应按照相关规定，依法办理工程建设相关手续。建设行政主管部门相关科室，应依法履行监督职责，督促项目责任主体做好工程质量安全，确保工程项目顺利进行。

（四）严格工程变更管理

工程建设过程中，原则上不再进行变更、签证，若因特殊原因发生或招标人另行增加工作内容，设计变更超过初步设计概算限额，招标人应同时追加估算、概算，并经市发改部门核准后方能生效。若因设计原因造成投资成本增加，由总承包人自行承担相关费用。合同文件中宜明确变更工程量的条件和计算方式，约定材料价格风险范围及调整办法。

附件2

工程总承包招标工作指引修订征求意见表

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填表专家职务职称
联系人及电话（选填）
地 址（选填）
邮编（选填）
条文号	意见和/或建议	理由/背景材料
一、与国家相关文件（可含强制性工程建设规范、省市最新文件精神、工程实际）相协调的意见建议
二、总承包招标工作指引实施相关问题及意见建议
四、其他意见建议